厚植生态本底 画好“雅安蓝”

以联合国宪章为基础，安全理事会、人权理事会、经济及社会理事会、联合国人权高级专员、国际法院，以及联合国经济及社会理事会设立的促进和保护人权小组委员会、妇女地位委员会、特别报告委员和专家工作组等机构，这些机构及相关制度构成了联合国人权国际保护体系。

参见[德]E. - W. B?ckenf?rde：《法治国家概念的成立与变迁》,载《现代国家与宪法?自由?民主制》,初宿正典编译,风行社1999年版,第31页。（一）依法律行政原理在日本的传播 日本在近代化过程中，取法欧美，最终以德国为模范。

但在第20条中，也赋予大总统发布与法律有同等效力之教令的权力，虽然也有立法院的事后监督，仍构成了法律优位的例外。1920年，钟赓言的朝阳大学法律科讲义《行政法总论》刊行，这是我国第一部中国化的、影响深远的行政法教材。在法律层面上，1996年行政处罚法规定，限制人身自由的行政处罚只能由法律设定，其他处罚则分别授权给行政法规、地方性法规和行政规章设定。改革开放后，依法律行政在很大程度上也仅停留于宪法的宣示层面。参见程燎原：《古代汉语典籍中法治词语略考》,《学海》2009年第1期,第110页以下。

在我国，行政合法性原则要求行政机关进行行政活动时应遵循宪法、基本法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等。但形势比人强：在宪法上，1908年《钦定宪法大纲》采用了日本、德国的立宪模式。在最初的三十年，行政无法可依，更逞论狭义的法律。

法律在事实上意味着经妥协而产生的支配性势力的意志，当然也是获得各方认可的国家意志。[22]毋庸置疑，从前的‘依法律行政原理至少是将重点放在无法律根据即不得侵害人民权利自由上。[5]这种民主性的法律也是区分近代法与前近代法的标志。[19] 曾留学德国六年的穗积八束于1889年提出法治主义的概念。

德国基本法第20条第3款规定，立法权应受宪法秩序的限制，行政权与司法权应受法律与法的限制。第三，行政行为必须按照法定程序进行。

在法治国家之前，德国实行的是君主制，即立法、行政、司法三权混为一体，统合于君主一身。英式法治重视法院在保障人权中的作用，行政机关要限制私人的合法权益，就必须像法院那样遵守正当法律程序，而其实体的法律控制则相对较少。其中对于传统的法律保留，他的表述是，非有法规根据，不得侵害人民权利，或使人民负担义务，行政机关，除权限上所有之立法作用外，必须有法律或至少有命令及习惯法之根据，始得制限人民之自由财产，或使负担其他义务。[75]它阐述了人大与行政机关之间决定与执行的基本关系。

[21]参见同上书,第368页以下（初出《法学新报》67号,1896年10月）。在行政法上，1906年清政府提出了《行政裁判院官制草案》，1910年的法院编制法确立了二元制审判。私人无法进行行政活动，也就无从谈起行政合法性问题。[10]参见前引[4],迈耶书,第70页以下。

高桥和之主张行政只是法律的执行,而高木光则认为,在私经济行政等方面该等式难以成立（参见[日]高桥和之：《立宪主义与日本宪法》,有斐阁2013年版,第358页。[26]参见[日]美浓部达吉：《行政法总论》,熊范舆译述,丙午社1907年版,第13页以下,第119页以下,第140页。

[45]方法论上的差别直接影响了概念乃至观点、理论的提法。在行政权的界限中，他沿袭了美浓部达吉的后期说法，也分为四个方面。

[57]这与前文林纪东的解释类似，均看到了委任立法的现实影响。行政权应受法的拘束，是法治主义的中心息想，这也称作依法行政。在该书中，迈耶的法治三原则被译成了法律保留、法律的最强力（法律优位）和法律的拘束力（法律的法规创造力）。它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。第五，应以法律规定的事项不得以行政命令规定。在实施层面，随着自由民主意识渐渐增强，法律保留原则逐渐受到重视。

[62] 2007年，留学日本的杨建顺博士提出，行政必须坚持依法律行政的理念，而在法律保持沉默或空白乃至法规范本身存在相互抵触或者不一致的某些领域中，推行作为创造性活动的行政，同样也必须进行合法性的考虑。所谓法治行政，就是在行政关系中贯彻官民受同一法律拘束之法理的制度。

[18]这也说明，依法律行政原理中所包含的自由主义缺乏坚实的基础，之后的纳粹暴行就反证了依法律行政的问题所在。对此，他作出了如下解释：合法性原则有时也称作‘依法行政原则。

（一）依法律行政的法治国家背景 依法律行政是法治国家的重要内容之一。如此，行政所依之法也就要发生变化。

1923年《中华民国宪法》在第四章国民中，1931年《中华民国训政时期约法》在第二章人民之权利义务中，作出了与袁记约法类似的规定。行政活动则不具有这种依存关系。这种对合法性的要求在近代立宪主义的潮流中当然就意味着要依据议会的法律（Gesetz）。从全国人大与国务院的宪法关系来看，应当重新确立依法律行政原理，并从行政诉讼上为依法律行政提供保障机制，同时摒弃依法行政中的某些错误观念，以确保法治国家的真正实现。

[29]明治宪法第8条规定：天皇为保持公共之安全或避免灾厄,依紧急之必要,于帝国议会闭会期间,可发布替代法律之放令,此软令应于下次会期提交帝国议会,若议会不予承认,政府应公布其面向将来失去效力。天皇命令是君主制下天皇权威的代表，大总统命令则是共和制下总统独裁的工具。

他明确指出，法律还可以以将其立法权力在一定方面、为一定目的授予另一机构的方式，实现其最初单独所具有的这种能力。1912年《中华民国临时约法》第1S条规定，本章所载人民之权利，有认为增进公益，维持治安或非常紧急必要时，得依法律限制之。

（二）宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。迈耶在其著作的第一版中也坦承，国民主权思想并未成为我国国家法的基础。

国家是法之下多数人的结合，为保障人的自由和权利而去维持法。现代为‘依法规行政，为行政行为之根据者，不限于立法机关通过之狭义之法律，且包括宪法、条约、命令等在内……命令之为行政行为之根据，原为昔日已有之现象，惟现代由于委任立法之发达，与命令范围之扩大，内容之加强，命令作为行政权作用之根据者，乃益见增加，故现代行政法之基本原则，为‘依法规行政，而非‘依法律行政。制定法的绝对化必然推导出作为制定法之核心的法律与合法律性的绝对化。国民经济和社会发展计划、国家预算经全国人民代表大会批准，由国务院执行。

行政活动的主要目的是法律的执行，但其法规命令的发布则应有法律的授权，受法律的制约。与警察国家相比，法治国家的所有作用都是以法律的形式决定的。

[38]参见白鹏飞：《行政法大纲》（上卷?总论）,好望书店1935年版,第16页以下。随着商品经济的发展，资本主义国家开始全面地干预社会，原有的政治体制已经不能适应新形势了。

第19条规定，大总统可发布命令，但不得以命令变更法律，这确立了法律优位的原则。[55]参见张尚鸳主编：《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》,中国政法大学出版社1991年版,第69页。